一、 “十四五”時期發(fā)展新形勢

2020年10月29日，中共十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確了“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展六大發(fā)展目標，全會深入分析了我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復(fù)雜變化，認為當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，和平與發(fā)展仍然是時代主題，同時國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。

我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢顯著，治理效能提升，經(jīng)濟長期向好，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，人力資源豐富，市場空間廣闊，發(fā)展韌性強勁，社會大局穩(wěn)定，繼續(xù)發(fā)展具有多方面優(yōu)勢和條件，創(chuàng)新驅(qū)動將是支撐經(jīng)濟增長的主要動力。2020年07月30日，主持中共中央政治局會議提出，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，“雙循環(huán)經(jīng)濟”將成為我國“十四五”規(guī)劃編制的底層邏輯。“十四五”期間，中國經(jīng)濟將依托我國超大市場規(guī)模優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，以國內(nèi)需求作為發(fā)展出發(fā)點和落腳點，促進生產(chǎn)、流通和消費各個環(huán)節(jié)在國內(nèi)市場循環(huán)流通；面向國際，通過更高水平對外開放，激發(fā)進口潛力、持續(xù)放寬市場準入、營造國際一流營商環(huán)境、打造對外開放新高地和推動多邊雙邊合作深入發(fā)展，以更高水平的國際經(jīng)濟大循環(huán)助力國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)。

二、 行業(yè)洞察

城市建設(shè)投資公司（以下簡稱“城投公司”）起源于1991年，承擔相應(yīng)的政府職能，是特殊市場經(jīng)營體。主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)項目建設(shè)的投資、融資、運營；土地整理及綜合開發(fā)；房地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房等項目的投資、建設(shè)、運營；金融和類金融服務(wù)等各種公益性或準公益性行業(yè)。城投企業(yè)一定程度上是在代理地方政府履行城市建設(shè)運營的職能，同時也承擔政府融資平臺職能。

根據(jù)城投經(jīng)營范圍、產(chǎn)業(yè)特征等指標可分為三類城投公司，即：綜合性城投公司、專業(yè)性城投公司、區(qū)域性城投公司。

綜合性城投公司：政府為了整合城市資源、實現(xiàn)城建融資、籌資項目建設(shè)以及提供公共服務(wù)而設(shè)立；

專業(yè)性城投公司：投資領(lǐng)域和經(jīng)營范圍主要集中在城市建設(shè)某一特定領(lǐng)域，包括各類文投、旅投、鐵投、交投、公路集團、金控平臺等；

區(qū)域性城投公司：通常依托一區(qū)域，如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、園區(qū)等設(shè)立承擔區(qū)域城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資職能且公司化運作的建設(shè)投資主體。

根據(jù)《城投藍皮書：中國城投行業(yè)發(fā)展報告（2018）》報告顯示，城投前100強企業(yè)中，前三名為天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團有限公司、上海城投（集團）有限公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，資產(chǎn)規(guī)模分別達到7434.26、5475.83、4829.51億元，資產(chǎn)規(guī)模都較大，與排名靠后企業(yè)拉開較大差距，100強企業(yè)中除前35名外，大部分企業(yè)資產(chǎn)在1000億元以下，排名靠后企業(yè)資產(chǎn)不到500億元，我國城投公司規(guī)模不一，發(fā)展參差不齊。

圖表1：我國城投公司top10

自2009年，四萬億財政計劃的推出，掀起了地方政府大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪潮，城投企業(yè)作為融資主體，債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，并由省、直轄市級擴展到了地級市、縣級市，城投債發(fā)行量大增，2009-2017年城投債發(fā)行量和余額爆發(fā)式增長。隨著城投債的發(fā)行壯大，地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢，截至2019年6月，我國地方政府債務(wù)余額達到20.55萬億元，其中，一般債務(wù)118397億元，專項債務(wù)87080億元。雖然地方政府債務(wù)余額控制在全國人大批準的限額之內(nèi)，但最近幾年呈連續(xù)上漲趨勢，且金額較大，存在地方政府債務(wù)風(fēng)險。

截至2019年6月，我國存量城投債券9375只，規(guī)模達到82591.28億元，較2018年底77238.88億元增長6.93%；從級別分布看，AAA級主體所發(fā)行城投債券規(guī)模占比達到35.53%，較2018年底增長約2個百分點，而AA級和AA級以下級別規(guī)模占比回落約1.5個百分點；從行政級別看，省級城投所占比例最大，市級城投規(guī)模占比略有增加；從債券種類看，除企業(yè)債、定向工具占比回落外，其余城投債券規(guī)模占比均較去年底有所回升。

為了規(guī)范我國城投行業(yè)穩(wěn)健、規(guī)范發(fā)展，我國主管部門出臺了一系列相關(guān)政策，其中43號、50號、87號文對行業(yè)帶來深遠影響。

圖表2：我國城投行業(yè)相關(guān)政策梳理

總體來看，政策變化對城投行業(yè)產(chǎn)生眾多積極影響，進一步推動了行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，具體體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)型升級加快、開展多元化業(yè)務(wù)布局，融資規(guī)模大幅降低，退出平臺趨勢加快，“管資本”成為改革重點。

轉(zhuǎn)型升級加快，開展多元業(yè)務(wù)布局。城投公司政府融資平臺的定位經(jīng)終結(jié)，多重監(jiān)管需加快轉(zhuǎn)型。且地方政府融資平臺定位已發(fā)生改變，特別是僅有融資功能的空殼平臺?；趪艺咭?、地方政府訴求和企業(yè)發(fā)展的自身需要，城投公司將加快向帶有融資性質(zhì)的一般國有企業(yè)轉(zhuǎn)型，由政府融資平臺向城市產(chǎn)業(yè)實體轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)實體化經(jīng)營，進行多元化業(yè)務(wù)拓展，如城市資產(chǎn)運營、產(chǎn)業(yè)投資、文化旅游、金融等。在實踐中，已經(jīng)有不少城投公司將自身的產(chǎn)業(yè)進行了多元化延伸，造血機能明顯增強。

融資規(guī)模大幅降低。一方面加大違法違規(guī)舉債行為，堵住平臺公司政府性融資，另一方面，打開政府一般債券等專項對政府進行城市建設(shè)資金來源產(chǎn)生了重大影響，尤其是對平臺公司而言，堵的嚴、疏的少，平臺公司的融資成本進一步增加。尤其是從事基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和建設(shè)的平臺公司，業(yè)務(wù)將會出現(xiàn)大幅下滑，平臺公司的融資規(guī)模將大幅降低。以2017年情況來看，當年城投債發(fā)行明顯放緩，全年發(fā)行量為4.36萬億元，較2016年減少近三成，未來城投的發(fā)債規(guī)模也很難有顯著上升。

退出平臺趨勢加快。隨著政策層層加碼，地方政府舉債融資行為逐步規(guī)范，融資渠道不斷收緊。城投公司只有擺脫地方政府融資平臺的身份，不承擔政府融資功能，才能繼續(xù)融資。城投公司宣布退出政府投融資平臺表面上是高壓政策下的無奈，是城投公司想要實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路?？梢灶A(yù)見，城投公司退出政府投融資平臺的現(xiàn)象在今后的一段時間內(nèi)仍將持續(xù)，趨勢將更加明顯。

“管資本”成為改革重點。城投公司作為國有獨資公司，承擔著國有資產(chǎn)保值和增值的責任，強化“管資本”的引領(lǐng)作用，提高國有資本利用效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，這高度契合城投公司的責任要求。同時，強調(diào)市場化的經(jīng)營方式和管理手段，充分彰顯國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力，這也與城投公司的轉(zhuǎn)型思路不謀而合。因此，改組組建國有資本投資運營公司是當前城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個新方向。

三、 我國城投行業(yè)發(fā)展的痛點

我國城投行業(yè)發(fā)展逐步趨于規(guī)范，但也面臨以下痛點：功能定位不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，項目建設(shè)壓力大、融資渠道面臨監(jiān)管制約，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營性業(yè)務(wù)有待開發(fā)，運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。

功能定位不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善。多數(shù)城投公司的主營業(yè)務(wù)以城市基建的公益性項目為主，大多為地方政府融資服務(wù)，自身功能定位不明確，市場化發(fā)展能力弱；大多城投公司多處于政企不分、職能定位不清，公司法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)的管理混亂局面。

項目建設(shè)壓力大、融資渠道面臨監(jiān)管制約。地方政府債務(wù)嚴控導(dǎo)致政企信用脫鉤， 政企信用脫鉤導(dǎo)致城投公司融資趨緊；政府城市化建設(shè)壓力大，資金需求規(guī)模大，城投公司融資渠道受到監(jiān)管制約，難以滿足融資需求和償還債務(wù)；城投公司承擔的公益項目多，盈利能力弱，缺乏穩(wěn)定資金支持。

傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營性業(yè)務(wù)有待開發(fā)。城投公司承擔的傳統(tǒng)基建業(yè)務(wù)占比過高，經(jīng)營類業(yè)務(wù)的占比過低，導(dǎo)致整體資產(chǎn)質(zhì)量不高， 影響公司的市場化直接融資；傳統(tǒng)業(yè)務(wù)制約城投公司的可持續(xù)發(fā)展，城投公司業(yè)務(wù)未來趨向于多元化發(fā)展。

運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。投公司各專業(yè)領(lǐng)域的人才比較匱乏， 尤其缺乏具備相關(guān)資質(zhì)的人才；城投公司大多長期服務(wù)地方公益性項目，市場化經(jīng)營經(jīng)驗不足， 存在人才結(jié)構(gòu)不合理、管理經(jīng)營類人才缺乏等問題。

四、 “十四五”期間城投公司何去何從

在城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展浪潮中，尤其是獲得地方政府支持力度較大的省市級城投公司走在了改革的前列，通過理清政企關(guān)系、發(fā)展市場化業(yè)務(wù)，逐步提升管理運營效率和盈利能力，與依舊充當政府融資平臺的城投公司拉開了差距，未來城投公司發(fā)展分化程度分化將更加嚴重。“十四五”期間，城投公司應(yīng)更加關(guān)注轉(zhuǎn)型升級，通過改革提升效能、通過多元布局推進可持續(xù)發(fā)展。

進一步明晰功能定位，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。43號文之前，城投公司的功能定位即是政府融資平臺，43號文出臺后明確要求剝離城投公司政府融資職能。因此，長期以來依賴政府，缺少市場化運作經(jīng)驗的城投公司轉(zhuǎn)型真正實現(xiàn)政企分離、自主經(jīng)營成為首需解決的問題。

堅持依法合規(guī)融資，持續(xù)推動融資渠道創(chuàng)新。2017年一系列強監(jiān)管政策下，城投公司今后只能憑借自身實力依法合規(guī)地進行市場化融資，雖已剝離了政府融資職能，但推進城市建設(shè)發(fā)展的責任卻并沒有放下。此外，城投公司的市場化經(jīng)營先期也需要進行大量的資金投入，融資依舊是轉(zhuǎn)型后城投公司的日常重要議題。

城投公司應(yīng)堅持依法合規(guī)承接政府投資項目，堅決杜絕政府擔保、BT（政府回購）、公益性資產(chǎn)抵押、違規(guī)政府購買服務(wù)等會給地方政府債務(wù)帶來風(fēng)險隱患的舉債融資行為。城投公司承接政府投資項目應(yīng)與地方政府建立清晰的市場化結(jié)算關(guān)系，確保企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)脫鉤，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

城投公司應(yīng)緊盯國家金融、貨幣政策新動向，善于抓住政策機遇，大力創(chuàng)新拓展融資渠道，構(gòu)建多元化、多層次的融資體系，積極嘗試企業(yè)債、公司債、項目收益?zhèn)PN、融資租賃、資產(chǎn)證券化、海外發(fā)債等創(chuàng)新融資工具，不斷提高直接融資占比，降低企業(yè)融資風(fēng)險。

城投公司應(yīng)不斷做優(yōu)做實企業(yè)資產(chǎn)，提升企業(yè)資信評級，從而提高企業(yè)在資本市場上的融資能力。對于政府而言，應(yīng)加快培育地方融資擔保體系，通過制度創(chuàng)新支持城投公司繼續(xù)為地方經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)揮積極作用。

堅持政策性業(yè)務(wù)和市場業(yè)務(wù)雙輪驅(qū)動。城投公司的市場化轉(zhuǎn)型應(yīng)堅持政府政策性業(yè)務(wù)和市場化經(jīng)營業(yè)務(wù)雙輪驅(qū)動的經(jīng)營策略，一方面承接政府公益性項目，提升城市品質(zhì)，承擔國企社會責任。另一方面，堅持以“主業(yè)清晰、多元化發(fā)展”的原則不斷開拓經(jīng)營性業(yè)務(wù)，打造合理多元的業(yè)務(wù)板塊。按照“市場化運作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營”的指導(dǎo)思想，大力整合和經(jīng)營現(xiàn)有的基建、土地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)，結(jié)合自身和當時實際，積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，如文化旅游、智慧城市、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療、特色小鎮(zhèn)、金融投資等與城市發(fā)展、人民生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，關(guān)系國計民生，且有穩(wěn)定現(xiàn)金流，有利于城投公司穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

加快推動資產(chǎn)整合重組。按照“全面、客觀、真實、有效”的原則，對區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)、國有股權(quán)以及行政事業(yè) 單位所擁有的資產(chǎn)、資源進行清查、整理、匯總、甄別、分析和歸類，梳理出一批資產(chǎn)質(zhì)量好、 易操作的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成擬整合重組的相關(guān)資產(chǎn)清單；根據(jù)整合的企業(yè)、股權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)的實際情況進行業(yè)務(wù)板塊的重新設(shè)計，按照“同業(yè)相 近、管理協(xié)同”的原則，將性質(zhì)相近的子公司和業(yè)務(wù)進行內(nèi)部整合，減少子公司法人數(shù)目，避免 出現(xiàn)同質(zhì)競爭，提高管理運營效率和業(yè)務(wù)的核心競爭力。

作者：漢哲咨詢 劉建平

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