事業(yè)單位是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的特有的社會(huì)服務(wù)組織形式，國外并沒有定位、功能與之完全相同的組織形式，在國外，從事此類服務(wù)的組織統(tǒng)稱為非營利性機(jī)構(gòu)，它們是存在于政府部門與營利部門之外的龐大的社會(huì)部門體系，通常被稱為“非政府組織”（簡稱NGO）、“非營利組織”（簡稱NPO）、混合型組織，另外，還有第三部門（The Third Sector）、非營利部門（Non-Profit Sector）、獨(dú)立部門（Independent Organization）、公民社會(huì)組織（Civil Society Organization）、志愿組織(Voluntary Organization)、慈善組織(Charitable Organization)、社區(qū)組織(Community-based Organization)，等等。我們將上述組織形式統(tǒng)稱為“公共服務(wù)組織”。這類組織與政府組織、企業(yè)組織構(gòu)成功能上的互補(bǔ)關(guān)系，共同滿足多樣、不同的社會(huì)需求。

一、國外公共服務(wù)組織與事業(yè)單位的關(guān)系和區(qū)別

在國外各類公共服務(wù)組織形式中，混合型組織在形態(tài)和功能上是最接近于我國事業(yè)單位的一種組織或部門。混合型組織的經(jīng)費(fèi)雖多來自政府補(bǔ)助，卻不像政府機(jī)關(guān)受制于僵化的官僚體系和公法規(guī)范，在人事和財(cái)務(wù)方面可享有相當(dāng)?shù)撵`活性，能夠提供更加專業(yè)、貼近社會(huì)需求的公共服務(wù)。如同中國的事業(yè)單位，混合型組織有著政府機(jī)關(guān)或私營部門難以取代的地位，對(duì)其所在國家的政府角色發(fā)揮起著積極的補(bǔ)充作用。這些國家均采用“立法先行”的方式，對(duì)混合型組織的治理結(jié)構(gòu)、預(yù)算約束、信息披露、問責(zé)機(jī)制等進(jìn)行了全方位的規(guī)范。

在實(shí)踐中，我國在推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中也逐步提出了非營利組織的概念。試圖參照國外非營利組織的運(yùn)作機(jī)制推動(dòng)中國事業(yè)單位的改革。要在中國事業(yè)單位改革的過程中引入非營利組織的機(jī)制，有必要首先對(duì)二者做一個(gè)比較。

二、非營利組織和混合型組織的發(fā)展借鑒

無論是英國的非部委公共團(tuán)體、日本的獨(dú)立行政法人，還是美國的政府性公司，其設(shè)立的目的無非是，政府部門希望在執(zhí)行行政任務(wù)或提供公共服務(wù)時(shí)能有一種更加靈活的身份，以擺脫“公私二元體制”的束縛，從而建立一種能夠提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量的混合型體制。

在傳統(tǒng)的二元體制中，公法形態(tài)上的行政組織受到政府部門人事、財(cái)政及預(yù)算法令的限制，不僅用人機(jī)制上受到公務(wù)員體制的約束，其行為也必須符合法定程序，不得變通、逾越法律的規(guī)矩。當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)提出新的要求時(shí)，政府部門常常無法快速反應(yīng)以解決問題。而私法形態(tài)上的行政組織，享有更多人事和財(cái)務(wù)上的靈活性，能夠因應(yīng)環(huán)境迅速做出調(diào)整。

綜觀美國、英國、日本對(duì)混合型組織的立法監(jiān)管，主要集中于四個(gè)方面：

一是立法規(guī)范先行，由于接受政府委托履行職能，混合型組織的設(shè)立和運(yùn)作須遵循法定程序，并在數(shù)量上受到控制；

二是財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)，雖然在資金運(yùn)用支配上享有自主性，但必須遵循審計(jì)和績效評(píng)估的要求，甚至需要向國會(huì)進(jìn)行報(bào)告；

三是強(qiáng)調(diào)信息公開，混合型組織有義務(wù)披露其執(zhí)行業(yè)務(wù)和使用資金的情況；

四是規(guī)范法人治理和問責(zé)機(jī)制，主管部門必須在重大決策、人事選任和日常運(yùn)作方面負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。

需加以注意的是，美國、英國、日本的“事業(yè)單位”，其立法監(jiān)管的目標(biāo)雖然基本一致，但各有獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、法律背景。

英國在上世紀(jì)80年代解決非部委公共團(tuán)體面臨的困境時(shí)，首先通過調(diào)研厘清了問題的緣由，大量制定法律指引和確定主管部門，強(qiáng)化了對(duì)非部委公共團(tuán)體法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范，完善了外部監(jiān)督體系，確立了有效的信息披露機(jī)制，最終構(gòu)建了一套行之有效的問責(zé)機(jī)制。

日本為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后官僚體制一成不變的弊端，主動(dòng)發(fā)起了獨(dú)立行政法人制度創(chuàng)新，在設(shè)立要件、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、監(jiān)督評(píng)鑒等各方面形成了較為完善的配套設(shè)施，但是最后未能頂住既得利益集團(tuán)反對(duì)改革的壓力，導(dǎo)致功虧一簣。

美國雖然重視混合型組織的功能，但基本采取“一事一議”的方式，不追求統(tǒng)一監(jiān)管立法，其原因在于：美國的公民社會(huì)高度發(fā)達(dá)，對(duì)公共部門權(quán)力資源的使用，歷來有深入調(diào)查、批判的傳統(tǒng)。

雖然說事業(yè)單位監(jiān)管立法的思路和措施必須與一國的實(shí)際結(jié)合，不能依樣畫葫蘆，但必須強(qiáng)調(diào)的是，無論是在哪一個(gè)國家，“事業(yè)單位”的法人治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)約束和信息披露都是監(jiān)管立法的核心，在此基礎(chǔ)上，再通過建立績效評(píng)價(jià)制度、內(nèi)外部監(jiān)督制度來強(qiáng)化運(yùn)營責(zé)任，追求成本效益最大化、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。

從表面來看，中國事業(yè)單位改革面臨的挑戰(zhàn)與上世紀(jì)80年代初的英國較為相似，但從本質(zhì)上來講，事業(yè)單位改革是行政管理體制乃至政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，中國面臨的深層次困難更加突出。事業(yè)單位的改革，不能僅僅著眼于消極的削減人員和經(jīng)費(fèi)，而應(yīng)把目標(biāo)定位在提供高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)上。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升，切入點(diǎn)必須是全面強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，推行信息公開來制約不當(dāng)行為，通過完善法人治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)審計(jì)制度來實(shí)現(xiàn)成本效益最大化，從而保證改革最終取得成功。

三、國外公益事業(yè)管理體制的借鑒和啟示

從來沒有萬能的模式，由于受到歷史慣性、公共認(rèn)同文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各方面因素的影響，因此，在選擇事業(yè)單位改革與發(fā)展的新模式時(shí)，必須充分考慮具體的情況和特殊環(huán)境，既不能急于求成也不能停滯不前。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)管理體制改革要做到“四必須”：

（一）必須高度重視加強(qiáng)法律法規(guī)以及配套制度建設(shè)

各國事業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)表明，必須建立起完備的法律、法規(guī)與配套制度體系，法制化、規(guī)范化、透明化制度體系的建立才能確保事業(yè)單位改革的順利實(shí)施，以及改革后新體制的政策運(yùn)行。還需要有一個(gè)事業(yè)單位的管理體制，對(duì)管理權(quán)限進(jìn)行劃分，對(duì)資源配置進(jìn)行管理。建立事業(yè)單位的監(jiān)管機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制對(duì)事業(yè)單位改革提出指導(dǎo)意見，提出配套的改革措施，提高運(yùn)行效率。加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位資金和預(yù)算的管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明性，控制事業(yè)單位收支總體平衡，保證事業(yè)單位各項(xiàng)資金的合理有效使用。我國針對(duì)公益事業(yè)類事業(yè)單位的法律與制度方面的建設(shè)相對(duì)滯后。目前，北京海淀區(qū)和上海、無錫等地在教育、文化、衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵤┑母母?，都面臨一個(gè)共同問題，就是改革后的學(xué)校、醫(yī)院等單位的法律定位問題。理論上他們應(yīng)明確為公立非營利機(jī)構(gòu)的一種，但至今非營利機(jī)構(gòu)在中國尚沒有明確的法律定位。非營利機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記、法人治理結(jié)構(gòu)、活動(dòng)范圍、法律上的權(quán)力義務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的管理模式、政府的支持與監(jiān)管方式等各方面的法規(guī)幾乎都是空白，這給改革的操作和鞏固改革成果帶來一定的難度。

（二）必須深化政府的基礎(chǔ)性作用

在西方發(fā)達(dá)國家，雖然存在調(diào)整政府與民間力量在公共事務(wù)方面分工的趨勢，但長期以來由政府承擔(dān)各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)基本責(zé)任的格局并沒有發(fā)生改變?；A(chǔ)性的社會(huì)公益事業(yè)仍然采取政府主辦的方式，政府確保對(duì)其投入。但同時(shí)，從歐洲國家爆發(fā)的福利危機(jī)可以看出，如果公立機(jī)構(gòu)的比重過大，國家財(cái)政不堪重負(fù)，特別是隨著人口老齡化之后，財(cái)政負(fù)擔(dān)將更加嚴(yán)重。因此，一些歐洲國家在經(jīng)歷了市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)之后，又開始了新一輪的私有化熱潮。然而，社會(huì)福利的提供有一定的剛性，能上能下。這也是目前歐洲一些國家私有化改革舉步維艱的原因。因此，中國也應(yīng)該接受歐洲國家的教訓(xùn)，不能過于倚重公立機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，目前中國的事業(yè)單位比重不僅比重高，而是太高。不僅如此，在政府放權(quán)，而監(jiān)督不力的情況下，有的事業(yè)單位本身還出現(xiàn)了“市場化”的傾向，組織名義上以公益為目的，實(shí)質(zhì)上卻牟取個(gè)人或者組織自身利益，偏離了事業(yè)單位設(shè)立的初衷?？偟膩碚f，美國和歐洲的國情和中國相差太遠(yuǎn)，美國和歐洲的一些制度設(shè)計(jì)也許不錯(cuò)，但可能并不適合中國的國情，我們學(xué)不了，也做不到。而在社會(huì)事業(yè)發(fā)展中東亞國家和我國臺(tái)灣地區(qū)卻反而有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（三）必須給予“民辦”事業(yè)單位的空間和地位

在中國，無論在官方統(tǒng)計(jì)上，在常人的思想觀念上，還是在日常生活中，說到“事業(yè)單位”，幾乎無一例外指的是政府舉辦并管理的事業(yè)單位。其實(shí)，這是一種狹隘的界定。與尋求公共服務(wù)組織機(jī)構(gòu)最優(yōu)化、效率最大化相比，保持其組織形式的多樣性、適應(yīng)性和靈活性特征顯得更加重要。這一啟示來自我國和經(jīng)合組織國家公共服務(wù)提供者組織形式的強(qiáng)大反差。在中國，幾乎所有的公共服務(wù)提供者都是事業(yè)單位，而在經(jīng)合組織國家里，公共服務(wù)提供者有多種多樣的組織形式，它們的自主程度以及問責(zé)方式也是多樣化的，正是這些因素使得它們更容易適應(yīng)服務(wù)的不同性質(zhì)和周圍的環(huán)境。其實(shí)早在上個(gè)世紀(jì)80年代初，中國改革開放后，一些自愿自立自治的民辦事業(yè)單位自發(fā)興起，如各種民辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)育院、戒毒中心等。這些現(xiàn)在隨處可見、但十分弱小的民辦事業(yè)單位，在20世紀(jì)90年代中期以前卻并不多見。它們與中國的民營企業(yè)同行，但卻沒有像民營企業(yè)那樣幸運(yùn)，得到政府部門對(duì)民營企業(yè)那樣的同等待遇，甚至它們的合法性也成為問題。

（四）必須做到放權(quán)和放松兩控制

相當(dāng)一部分事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人和職工認(rèn)為，事業(yè)單位并不是搞不好，是因?yàn)槭聵I(yè)單位自主權(quán)不夠，管得過多過死、不利于調(diào)動(dòng)事業(yè)單位自身的積極性和低效率等問題。事業(yè)單位管理上的主要問題是長期以來簡單套用對(duì)行政機(jī)關(guān)的管理辦法，改革的方向是建立一整套適應(yīng)各類事業(yè)單位自身特點(diǎn)的不同管理辦法，而不是簡單地放權(quán)。即使強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮事業(yè)單位本身的自律性，更多地讓他們自我管理，也必須以這些單位本身有自律性，能夠?qū)崿F(xiàn)自己管理自己為前提。比方說，隨著改革的進(jìn)展，相當(dāng)一部分原來由政府直接支持的事業(yè)單位可以改為間接支持，即實(shí)行民辦公助、政府采購、設(shè)立專項(xiàng)基金、稅收優(yōu)惠等辦法，不再是直接包辦。但所謂的公助、采購、基金制、稅收減免等辦法也都滲透著政府的管理和控制，只不過是管理辦法改變了。同樣，如果某一個(gè)民辦非營利性機(jī)構(gòu)不能自律，偏離了非營利的方向，那么，它就不能再享受稅收優(yōu)惠政策了。所以必須在放權(quán)的同時(shí)做到放松兩控制。