--以新疆自治區(qū)“十四五”規(guī)劃編制工作為例

轉(zhuǎn)載：清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院 作者：夏龍江、張曉毅 

規(guī)劃是指?jìng)€(gè)人或者組織制定的比較全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，是對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考，設(shè)計(jì)未來整體行動(dòng)的方案。發(fā)展規(guī)劃，俗稱五年規(guī)劃，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要,是社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排。五年規(guī)劃是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的獨(dú)創(chuàng)和亮點(diǎn)，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，五年規(guī)劃更是發(fā)揮出中國(guó)特色獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)和作用。規(guī)劃按內(nèi)容性質(zhì)劃分，可以分為發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃和年度計(jì)劃；按管轄范圍分，分國(guó)家層面和地方層面的規(guī)劃。各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合規(guī)劃主要編制單位，各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門是人力資源和社會(huì)保障事業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃的具體編制單位。本人到新疆維吾爾自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳工作以來，因工作原因，曾參與過人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制工作，目前正在參與自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃中人才發(fā)展規(guī)劃的編制工作?，F(xiàn)結(jié)合自身工作實(shí)際，就新疆相關(guān)發(fā)展規(guī)劃及編制工作思考如下：

一、新疆規(guī)劃編制工作現(xiàn)狀

規(guī)劃編制工作作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面廣量大，任務(wù)繁重，特別是關(guān)乎地方發(fā)展的發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等，是一個(gè)地區(qū)未來幾年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)綱領(lǐng)，發(fā)揮著宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的引導(dǎo)作用，意義十分重大。在自治區(qū)發(fā)展改革委員會(huì)的組織下，自治區(qū)政府各職能部門在“十四五”規(guī)劃編制過程中主要做了以下幾方面的工作：

一是深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，科學(xué)編制規(guī)劃。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅(jiān)持以科學(xué)調(diào)查研究為基礎(chǔ)，通過對(duì)“十三五”規(guī)劃完成和執(zhí)行情況，成敗得失、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行調(diào)查總結(jié)，研究我區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，找到解決人民群眾最急、最需、最盼問題的著力點(diǎn)和突破口，避免規(guī)劃脫離實(shí)際。同時(shí)我們廣泛聽取意見，認(rèn)真聽取各地區(qū)、各行業(yè)、各板塊對(duì)規(guī)劃中涉及老百姓最多的是什么問題，充分和他們對(duì)接溝通，集中各方智慧科學(xué)編制規(guī)劃。

二是堅(jiān)持解放思想，不斷與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步理清思路、科學(xué)定位，做好“十四五”規(guī)劃。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅(jiān)持以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，不斷解放思想，接受新理念、接受新思路、認(rèn)清新形勢(shì)，積極學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)、周邊地區(qū)、兄弟地區(qū)的好思路、好做法、好理念，對(duì)好的做法繼續(xù)堅(jiān)持保留，對(duì)新時(shí)代需要的新東西積極納入，做好新老結(jié)合，科學(xué)定位工作、科學(xué)定位新疆未來發(fā)展。

三是認(rèn)真研判現(xiàn)狀與趨勢(shì)，科學(xué)提出目標(biāo)任務(wù)、措施和項(xiàng)目。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅(jiān)持實(shí)事求是，認(rèn)真測(cè)算研究現(xiàn)狀、政策、趨勢(shì)，科學(xué)提出目標(biāo)任務(wù)和措施，堅(jiān)持有具體的工作任務(wù)、工作措施、具體落地的項(xiàng)目、具體的要素保障做支撐，確保“十四五”規(guī)劃的前瞻性、指導(dǎo)性、操作性。

二、目前規(guī)劃編制工作存在的問題

盡管我們?cè)谝?guī)劃編制的前期做了大量研究、論證等工作，但在我區(qū)規(guī)劃編制具體實(shí)踐中，還是存在一些突出問題和矛盾，亟待盡快研究解決。

一是對(duì)規(guī)劃編制不夠重視，思想觀念有待轉(zhuǎn)變。自治區(qū)對(duì)規(guī)劃的重視和執(zhí)行情況較好，但有的地州對(duì)規(guī)劃定位的理解存在偏差，過多追求眼前利益，制定指標(biāo)脫離實(shí)際，大而空以致根本無法實(shí)現(xiàn)，“領(lǐng)導(dǎo)指揮規(guī)劃”、“項(xiàng)目引導(dǎo)規(guī)劃”的現(xiàn)象較普遍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)資源環(huán)境等戰(zhàn)略性任務(wù)讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。有的自治區(qū)部門和地州重編制、輕實(shí)施，對(duì)規(guī)劃實(shí)施沒有建立責(zé)任分工、年度監(jiān)督、中期評(píng)估、總結(jié)評(píng)估、調(diào)整修訂等機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)無法跟蹤落實(shí)，不能真實(shí)反映規(guī)劃執(zhí)行情況，沒有根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和目標(biāo)任務(wù)、政策措施予以調(diào)整和完善，規(guī)劃執(zhí)行力、約束力不足。

二是規(guī)劃編制前期工作不夠，缺乏深入細(xì)致研究。有個(gè)別的地方政府編制規(guī)劃存在盲目性，在規(guī)劃編制前沒有完全針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾開展專題調(diào)研，沒有圍繞解決制約相關(guān)領(lǐng)域突出問題開展深入研究分析，導(dǎo)致規(guī)劃方向出現(xiàn)偏差，在一定程度上影響了規(guī)劃編制工作質(zhì)量。規(guī)劃前期調(diào)研走馬觀花、流于形式，調(diào)研重點(diǎn)不夠突出，更多偏向重大項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)政策落實(shí)情況的調(diào)研，沒有廣泛聽取社會(huì)各界的意見建議，對(duì)規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)性不強(qiáng)。調(diào)研成果深入分析和運(yùn)用不夠，當(dāng)?shù)匕l(fā)展思路與黨中央和自治區(qū)黨委發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不夠緊密，無法形成獨(dú)具特色的發(fā)展思路措施，導(dǎo)致規(guī)劃千篇一律、缺乏特色。綜合規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合得不夠緊密。

三是規(guī)劃編制方法比較單一，規(guī)劃銜接不夠緊密。規(guī)劃相關(guān)監(jiān)測(cè)制度還沒有真正建立，且現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度不健全，成為影響規(guī)劃合法性的難題。規(guī)劃編制比較單一，專業(yè)人才力量薄弱，編制思路不寬、水平不高，基本采取座談匯報(bào)、實(shí)地考察調(diào)研等方式，規(guī)劃編制欠缺靈活性。有的自治區(qū)部門和地州規(guī)劃編制程序不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有經(jīng)過課題研究、前期調(diào)研、征求意見等程序，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的質(zhì)量和權(quán)威。有的雖然開展了問卷和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，但受公眾掌握情況有限、參與意識(shí)不強(qiáng)等原因的影響，對(duì)規(guī)劃的支撐力度不夠。發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃和地方規(guī)劃之間相互銜接不夠順暢，存在規(guī)劃目標(biāo)矛盾沖突的問題。

四是規(guī)劃編制對(duì)第三方依賴性強(qiáng)，規(guī)劃指導(dǎo)性操作性不強(qiáng)。一些自治區(qū)部門和地州規(guī)劃編制工作由自行組織開展，受規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)短缺、人才匱乏、立意不新、站位不高、前瞻性不強(qiáng)等因素影響，規(guī)劃編制工作推進(jìn)難度較大，編制的規(guī)劃缺乏指導(dǎo)性和戰(zhàn)略性。一些地州和自治區(qū)部門追求“高大上” “貪大求洋”，規(guī)劃編制工作完全建立在委托第三方機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，不僅依靠甚至完全依賴第三方機(jī)構(gòu)，特別是將規(guī)劃委托給對(duì)新疆情況不熟悉、專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)不突出的第三方機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致編制的規(guī)劃脫離實(shí)際、無法落地，既影響規(guī)劃質(zhì)量，又浪費(fèi)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)。

五是規(guī)劃立法亟待推進(jìn)，規(guī)劃執(zhí)行缺乏約束力。目前制定和實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃均有法可依，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃法律地位、效力尚不明確，規(guī)劃法律地位和權(quán)威性較低，存在領(lǐng)導(dǎo)換屆調(diào)整隨意調(diào)整規(guī)劃的問題。各級(jí)各類規(guī)劃的功能定位、相互關(guān)系和界限模糊，規(guī)劃編制程度不規(guī)范，規(guī)劃審批的層級(jí)及事權(quán)交叉，規(guī)劃之間缺乏良好的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，造成大量物力、財(cái)力、人力浪費(fèi)，規(guī)劃立法和規(guī)劃體制改革需要加快實(shí)施。

三、對(duì)策建議

一是統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步提高各地各部門對(duì)規(guī)劃編制重要性的認(rèn)識(shí)，把規(guī)劃編制工作納入本地本部門重要任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把思想統(tǒng)一到貫徹落實(shí)自治區(qū)黨委、政府重大戰(zhàn)略部署上來，落實(shí)到規(guī)劃制定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)中去。培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確的政績(jī)觀，健全完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，從根本上改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)衡量干部工作業(yè)績(jī)的考核機(jī)制，確保規(guī)劃目標(biāo)制定和發(fā)展思路更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。更加重視規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃理論體系的學(xué)習(xí)研究，保證規(guī)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，為規(guī)劃編制工作提供人才和經(jīng)費(fèi)保障。

二是加強(qiáng)調(diào)研，深入分析。緊緊圍繞區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展實(shí)際，樹立超前思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維，加強(qiáng)對(duì)各相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略性研究，全面做好規(guī)劃編制前期課題研究工作，為規(guī)劃編制工作的開展奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。堅(jiān)持定性分析與定量分析相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的研究，深入分析推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的新情況、新問題，發(fā)揮好規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用。

三是創(chuàng)新方法，規(guī)范程序。完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)規(guī)劃目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目、重要政策的動(dòng)態(tài)跟蹤分析，為規(guī)劃編制提供詳細(xì)資料和數(shù)據(jù)。進(jìn)一步改進(jìn)統(tǒng)計(jì)工作方式方法，重點(diǎn)解決體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)問題，嚴(yán)格區(qū)分具體性領(lǐng)域和戰(zhàn)略性領(lǐng)域、預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)、政府工作和市場(chǎng)調(diào)控，提高規(guī)劃編制工作科學(xué)化水平。進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃編制程序，充分反映民意、凝聚民智，通過問卷和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種方式對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)和激發(fā)群眾參與規(guī)劃編制的積極性。

四是理順關(guān)系，提高質(zhì)量。進(jìn)一步強(qiáng)化政府部門的規(guī)劃編制主體地位，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，保證專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，提高規(guī)劃編制的能力和水平。堅(jiān)持規(guī)劃自行編制與委托第三方機(jī)構(gòu)相結(jié)合，對(duì)有條件的地區(qū)組織相應(yīng)的科研機(jī)構(gòu)，通過定向委托或公開招標(biāo)等方式選擇國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)或其他具有資質(zhì)的第三方參與規(guī)劃編制。同時(shí)要加強(qiáng)與高校特別是清華大學(xué)等知名院校合作，利用高校強(qiáng)大豐富的師資力量，建立本地區(qū)、本領(lǐng)域、本行業(yè)規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)各類規(guī)劃的評(píng)審指導(dǎo)，確保規(guī)劃編制的質(zhì)量。

五是推動(dòng)改革，促進(jìn)立法。加快規(guī)劃體制改革，加快推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃法立法進(jìn)程，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確不同層級(jí)部門的規(guī)劃管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制工作法制化和制度化，使規(guī)劃工作有法可依、有章可循，提高總體規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。堅(jiān)持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善各級(jí)各類規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，理順發(fā)展規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、地方規(guī)劃之間的關(guān)系，加快形成以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，自治區(qū)、地（州、市）、縣（市、區(qū)）各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的自治區(qū)規(guī)劃體系。

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