作者：中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室經(jīng)濟(jì)二局副局長 董煜

　　一、創(chuàng)新編制方法

　　規(guī)劃編制方法是規(guī)劃成功的前提。好的規(guī)劃，不是關(guān)在房間里寫出來的，不是拍腦袋拍出來的，而是經(jīng)過認(rèn)真的分析和科學(xué)的預(yù)測(cè)研究出來的。在前期研究階段，原有的方式主要是委托課題和調(diào)研，匯總各部門、各地方和各領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh。過去也提過一些創(chuàng)新的設(shè)想，但當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件還無法提供有效的支撐。信息技術(shù)發(fā)展到今天，有必要且有足夠條件在規(guī)劃編制中發(fā)揮更大作用。

　　一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)做好前期研究。過去規(guī)劃編制對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，很大程度上還停留在其統(tǒng)計(jì)意義上。當(dāng)然整合各類規(guī)劃資料、建立一個(gè)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫是必要的，但這還是初級(jí)的工作。真正把大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)分析功能用起來，將改變我們思考規(guī)劃的方式。如，國際上的規(guī)劃一直非常注重把人口情況分析作為規(guī)劃的最重要前提，而現(xiàn)在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)后，可以真正客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地反映人口的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、變動(dòng)趨勢(shì)，特別是對(duì)人的行為的分析和匯總將是全新的課題，今后編制規(guī)劃時(shí)，著眼點(diǎn)和基本邏輯都會(huì)隨之做出調(diào)整。這樣，才能讓規(guī)劃的任務(wù)跟著人走，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，也能更合理地做好城鎮(zhèn)化和空間布局的規(guī)劃。同理，關(guān)于產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，也應(yīng)在分析企業(yè)行為及其邏輯和趨勢(shì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。由大數(shù)據(jù)分析得出的企業(yè)行為變化情況，更貼近市場(chǎng)實(shí)際情況和瞬息萬變的形勢(shì)，也有助于改進(jìn)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方法，編制出能更好引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期的內(nèi)容。

　　二是運(yùn)用技術(shù)手段提高編制效率。除了大數(shù)據(jù)，還有相當(dāng)多技術(shù)方法可以用在規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)。一方面在有關(guān)重要內(nèi)容的研究中有更大的選擇余地，如新的監(jiān)測(cè)和信息獲得能力，可以對(duì)完善指標(biāo)體系、提出新的指標(biāo)等提供較大支持。另一方面在進(jìn)入到規(guī)劃正式編制階段后，傳統(tǒng)的碼字改稿模式也應(yīng)得到升級(jí)。如，只要設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)募夹g(shù)輔助軟件，提供智能檢索參考文獻(xiàn)、智能分析篇章結(jié)構(gòu)、智能提醒交叉重復(fù)，以及自動(dòng)生成修改說明等功能，將在很大程度上提高規(guī)劃編制的效率，使規(guī)劃編制人員從相對(duì)費(fèi)時(shí)的一些簡單勞動(dòng)中解放出來，更好集中精力思考規(guī)劃的重大問題。此外，技術(shù)手段在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中也能起到很大的輔助作用，如衛(wèi)星遙感技術(shù)用于空間分析等。

　　三是綜合提煉分析規(guī)劃建議。每次五年規(guī)劃的研究階段，規(guī)劃編制部門都能收到海量的研究報(bào)告和建議，過去一般采取分工閱讀推薦的方式，既容易錯(cuò)過一些好的建議，也難以橫向?qū)Ρ确治?。如何從這些浩瀚的信息中提煉出最有用的建議，也可以通過智能化的輔助手段實(shí)現(xiàn)?？山⒁粋€(gè)研究報(bào)告和建議的信息庫，智能分析和生成主要觀點(diǎn)，節(jié)省閱讀時(shí)間，同時(shí)又能就其中的某個(gè)領(lǐng)域篩選相關(guān)觀點(diǎn)，隨時(shí)供編制人員參考。對(duì)規(guī)劃建言獻(xiàn)策工作，也可采用智能歸類的方法，方便后期處理和遴選。

　　二、創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容

　　規(guī)劃編制工作從前期研究階段起，就應(yīng)該對(duì)未來規(guī)劃的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行研究。這里所說的內(nèi)容創(chuàng)新，還不涉及未來規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容，只是從編制工作目前階段出發(fā)，提一些如何思考內(nèi)容設(shè)置的建議。

　　一是進(jìn)一步完善創(chuàng)新規(guī)劃結(jié)構(gòu)。最近幾個(gè)五年規(guī)劃的結(jié)構(gòu)，其邏輯基本是一致的，“十四五”規(guī)劃是繼續(xù)延續(xù)這樣的模式，還是做一些比較大的探索創(chuàng)新？有的創(chuàng)新，不一定是對(duì)內(nèi)容如何顛覆，只要結(jié)構(gòu)上略作變動(dòng)即可體現(xiàn)。如，規(guī)劃通篇應(yīng)體現(xiàn)以人民為中心的思想，那么改變一下先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)的老模式，把提高人民生活質(zhì)量在各項(xiàng)任務(wù)中的順序往前提可否？再如，在創(chuàng)新部分，應(yīng)把人作為創(chuàng)新的第一要素，那么把人才工作放到第一條可否？當(dāng)然，也要考慮內(nèi)容服從形式還是形式服從內(nèi)容的問題，結(jié)構(gòu)再精巧、辭藻再華麗，如果過于注重形式而忽視了內(nèi)容的合理性，就會(huì)變成舍本逐末，反而突不出主題。

　　二是進(jìn)一步改進(jìn)規(guī)劃指標(biāo)和專欄。過去幾個(gè)五年規(guī)劃的內(nèi)容中，有兩個(gè)讓各部門和地方非常關(guān)注的核心問題，即指標(biāo)和專欄。“十一五”規(guī)劃提出的約束性指標(biāo)和專欄的創(chuàng)舉之所以成功，就是因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下抓住了“痛點(diǎn)”、撓著了“癢處”。在可預(yù)見的未來，規(guī)劃權(quán)威依然會(huì)在很大程度上通過這些來體現(xiàn)。但同時(shí)也要考慮，在哪些方面還可以拓展，要讓五年規(guī)劃有一些獨(dú)一無二的、無可替代的招牌手段，而且這些得是部門和地方非常重視的，這樣規(guī)劃才能管用、才能真正統(tǒng)領(lǐng)其他規(guī)劃。如，關(guān)于指標(biāo)，“十四五”的特點(diǎn)是后小康時(shí)代的第一個(gè)五年，建設(shè)現(xiàn)代化需要新的指標(biāo)體系為指引。現(xiàn)在的指標(biāo)，以“保底”的居多，是否應(yīng)考慮更多體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，如可以增加一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和人民生活質(zhì)量方面的指標(biāo)。關(guān)于專欄，本質(zhì)上是一個(gè)“工程包”，未來是否可以考慮增加一些有分量的“政策包”，使五年規(guī)劃也成為重大改革、重大政策的發(fā)布書。

　　三是進(jìn)一步做實(shí)規(guī)劃文本內(nèi)容。近年來的各類文件中，“實(shí)”的內(nèi)容越來越多，直接的操作性越來越強(qiáng)，這也是一種倒逼，要求規(guī)劃綱要做得更實(shí)、有更多的“干貨”、更能直接落地。編制“十一五”規(guī)劃時(shí)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾提出一個(gè)規(guī)劃要“眉清目秀”的要求，這同樣適用于今天和今后的規(guī)劃?？煞裨诓渴鹨?guī)劃任務(wù)時(shí)，采用“內(nèi)容專欄化”的方式，即有一段總體要求，然后一條條、一項(xiàng)項(xiàng)分段寫具體內(nèi)容，不說廢話、虛話。有的專欄可直接放在正文中列出，讓人對(duì)五年要做的大事一目了然。此外，發(fā)展規(guī)劃總體上還屬于時(shí)序規(guī)劃而不是空間規(guī)劃，很多任務(wù)是否可以更加突出時(shí)間軸的概念，直接列出時(shí)間表，提出完成的階段性時(shí)間要求，這樣便于與年度計(jì)劃銜接，也能增強(qiáng)規(guī)劃的導(dǎo)向性和操作性。

　　三、創(chuàng)新規(guī)劃形式

　　規(guī)劃形式要服從內(nèi)容，但這并不意味著形式不重要，事實(shí)上在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，規(guī)劃形式的重要性只會(huì)越來越突出。編制新的規(guī)劃，要更多從讀者的角度出發(fā)，改進(jìn)規(guī)劃的表現(xiàn)形式，使規(guī)劃真正為群眾喜聞樂見。

　　一是做一個(gè)語言生動(dòng)的規(guī)劃。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們的閱讀習(xí)慣早已改變，未來幾乎所有的規(guī)劃，都將面對(duì)一個(gè)如何讓讀者理解、如何重構(gòu)語言體系的問題。過去一些規(guī)劃編制人員反復(fù)推敲出來的話語，有時(shí)候卻只有官員才能看得懂，有的讀者不管你通篇寫得如何，往往只看與其相關(guān)的幾句話。而市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的解讀，則可能偏離規(guī)劃編制人員的初衷，一句話在編制者眼里是一個(gè)意思，經(jīng)金融分析人士解讀后則可能完全不同甚至相反，這方面曾經(jīng)有過不少教訓(xùn)。以后在規(guī)劃編制過程中，要探索新的語言風(fēng)格，減少晦澀的用語，減少八股文似的句式，全文盡量通俗易懂，娓娓道來，讓規(guī)劃有親近感。要站在讀者的角度進(jìn)行推敲，看一句話可能會(huì)帶來什么歧義，盡量避免模棱兩可的話。

　　二是做一個(gè)形式活潑的規(guī)劃。五年規(guī)劃作為一個(gè)具有極強(qiáng)窗口作用、各界高度關(guān)注的文件，在體現(xiàn)創(chuàng)新上要走在政府文件的前頭，真正做出一個(gè)圖文并茂、表現(xiàn)方式多樣的規(guī)劃，以更好體現(xiàn)擁抱新事物的成長。從“十一五”規(guī)劃延續(xù)至今的專欄和圖表形式，讀者也許會(huì)審美疲勞，還能有什么別的創(chuàng)新？如，規(guī)劃指標(biāo)完成情況，完全可以用更直觀的圖來展示；專欄中凡涉及空間布局的，均可變?yōu)榭臻g布局圖；一些預(yù)測(cè)性、愿景性的圖標(biāo)，只要群眾喜歡，也可以放上去。未來的規(guī)劃，電子化也許會(huì)是一個(gè)趨勢(shì)，視頻版、PPT版都可以在編制過程中同步制作，而不用等著規(guī)劃出來后再做。

　　四、創(chuàng)新編制程序

　　規(guī)劃程序的完善，已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，但根本途徑還是要通過立法來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然現(xiàn)在可以做的事還是有不少，關(guān)鍵是找準(zhǔn)問題所在，有針對(duì)性地加以改進(jìn)。

　　一是創(chuàng)新規(guī)劃銜接程序。規(guī)劃銜接一直是規(guī)劃編制中的難題，如，從與地方規(guī)劃的銜接看，國家和省級(jí)人代會(huì)召開的時(shí)間差，使得省級(jí)規(guī)劃通過在前，國家規(guī)劃通過在后，如何保證內(nèi)容充分對(duì)接？從與專項(xiàng)規(guī)劃的銜接看，程序上已經(jīng)相對(duì)規(guī)范，但單拎出每一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃來看，幾乎都是一個(gè)個(gè)小而全的總體規(guī)劃，如何能讓它們更“專”？從與年度計(jì)劃的關(guān)系看，每年編年度計(jì)劃的時(shí)候有多大程度是依據(jù)五年規(guī)劃，年度工作能否真正與五年規(guī)劃和中期評(píng)估融合？這些都值得深入思考，在程序上作出一些安排。如，可通過地方修法立法的方式，將與國家規(guī)劃銜接的程序先予明確；對(duì)未納入規(guī)劃編制計(jì)劃、各部門自行編制的規(guī)劃，應(yīng)納入巡視督查內(nèi)容，予以及時(shí)中止；年度計(jì)劃報(bào)審前，應(yīng)有與五年規(guī)劃銜接的正式程序，并在報(bào)告中專門予以說明，等等。

　　二是創(chuàng)新智庫參與方式。目前智庫參與規(guī)劃編制的主要任務(wù)是研究和解讀，當(dāng)然國家規(guī)劃專家委員會(huì)還有評(píng)估的任務(wù)。如何讓智庫在規(guī)劃編制中發(fā)揮更大的作用，是提升規(guī)劃科學(xué)性和增強(qiáng)規(guī)劃影響力的重要課題。在研究階段，委托研究的面可再廣一些，同時(shí)在匯集成果后，可請(qǐng)相關(guān)智庫做第一道把關(guān)，先提煉一個(gè)濃縮的建議集，針對(duì)各個(gè)領(lǐng)域相對(duì)較有參考價(jià)值的建議，先登記預(yù)留建議提出者目錄。待規(guī)劃編制過程中需要采納這一建議時(shí)，可采取座談、委托深入研究等方式進(jìn)行，同時(shí)待規(guī)劃編制完成后，以適當(dāng)方式對(duì)該智庫和具體建議提出者予以成果認(rèn)定。在規(guī)劃解讀階段，可事先約定一些權(quán)威解讀者，同時(shí)也可采取培訓(xùn)方式，請(qǐng)更多的專家進(jìn)行廣泛解讀。

　　三是創(chuàng)新建言獻(xiàn)策方式。建言獻(xiàn)策已經(jīng)成為規(guī)劃編制必經(jīng)的程序。但過去的五年規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，由于主要依托一兩個(gè)官方網(wǎng)站進(jìn)行，匯集的建議數(shù)量還不理想，在社會(huì)上的影響力還不夠大。過去五年是移動(dòng)通訊、社交媒體大爆發(fā)的時(shí)期，“十四五”的建言獻(xiàn)策，有充分的條件搞得更加轟轟烈烈，吸引廣大公眾參與。要委托更多影響力大的媒體，特別是互聯(lián)網(wǎng)媒體參與，共同營造聲勢(shì)。同時(shí)可以考慮，建一個(gè)國家發(fā)展規(guī)劃的網(wǎng)站或APP、小程序，從一開始就成為與群眾互動(dòng)的平臺(tái)，而且要善于營銷、鼓動(dòng)網(wǎng)友參與，如果做好了，效果能大大好過傳統(tǒng)的建言獻(xiàn)策活動(dòng)。在時(shí)序上，不要等到中央建議出來以后再開展，可以規(guī)劃編制年的年初即予啟動(dòng)。如果收集的建議太多，會(huì)有一個(gè)分類整理和評(píng)分的問題，這時(shí)候可以先請(qǐng)各建議渠道把第一道關(guān)，進(jìn)行初步整理，然后委托一家智庫用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行再次整理，提交規(guī)劃編制部門。在規(guī)劃發(fā)布后，可通過信息手段比對(duì)建議和文本的內(nèi)容，篩選出入選評(píng)獎(jiǎng)的建議。

　　本文刊發(fā)于《中國行政管理》2019年第8期，注釋略

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