國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。近年來，我國發(fā)展面對的形勢錯綜復(fù)雜，國內(nèi)周期性和結(jié)構(gòu)性矛盾疊加，國民經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。在此背景下，鞏固公有制主體地位，提高國有企業(yè)核心競爭力，同時更好發(fā)揮國有經(jīng)濟跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)作用，增強國有企業(yè)核心功能，成為國資國企改革所面臨的新的重大時代課題。

1、從“兩個途徑”到“兩個價值創(chuàng)造”

2023年2月23日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，國務(wù)院國資委主任張玉卓提出堅持“一個目標(biāo)”，用好“兩個途徑”。其中，“一個目標(biāo)”就是要做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，“兩個途徑”則是一要提高核心競爭力，二要通過優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)來增強核心功能。

核心競爭力是一個國際通行的概念，是指在個體主義原則下企業(yè)所特有的、能夠經(jīng)得起時間考驗、具有延展性并且競爭對手難以模仿的技術(shù)或能力，包括高創(chuàng)新、強韌性、低成本、差異化等。在市場經(jīng)濟中，掌握核心競爭力是企業(yè)得以持續(xù)生存乃至高質(zhì)量發(fā)展的核心要義。與之相對應(yīng)，核心功能則是與國有企業(yè)地位作用相匹配、與國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、與黨和國家事業(yè)需要相契合的特殊性、戰(zhàn)略性功能，具體體現(xiàn)在戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務(wù)等四個方面。因此核心功能是中國的自主概念，是在公有制原則下企業(yè)所擔(dān)負(fù)的政治和社會功能，并非一般企業(yè)均應(yīng)承擔(dān)。

對國有企業(yè)而言，核心競爭力與核心功能如同鳥之雙翼、車之雙輪，而二者的具體表現(xiàn)則反映在價值創(chuàng)造當(dāng)中。價值創(chuàng)造既是企業(yè)的經(jīng)營目的，也是企業(yè)綜合產(chǎn)出的抽象概括，從其內(nèi)部構(gòu)成來看，除去企業(yè)在經(jīng)營中為自身創(chuàng)造的、以一利五率等財務(wù)指標(biāo)作為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟價值以外，還有企業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展各方面所產(chǎn)生的效用或正外部性，即功能價值。提高核心競爭力與增強核心功能意味著國有企業(yè)功能價值與經(jīng)濟價值創(chuàng)造能力各有提升。

2、國有企業(yè)“兩個價值創(chuàng)造”有機結(jié)合的理論邏輯

按照正統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)邏輯，存在私人部門與公共部門的分野。前者由秉持個體理性即追求個體利益最大化的經(jīng)濟人構(gòu)成，后者則主要為秉持集體理性即追求社會利益最大化的公共組織。由于公共品的非競爭、非排他特性決定了價值規(guī)律失效，生產(chǎn)與消費之間經(jīng)由分配和交換橋梁的迂回過程被阻斷，作為公共部門代表的政府便成為提供公共物品和公共服務(wù)的專門組織。此時私人部門與公共部門是外生互斥的，后者僅為前者的適應(yīng)性補充，二者在行為邏輯上高度迥異、在職能分工上不相交叉。由此可見，同時提供私人物品與公共物品的國有企業(yè)是一種矛盾的存在，有悖于正統(tǒng)經(jīng)濟理論的“公—私”二元分立觀。

（1）國有企業(yè)的二重規(guī)定與二元職能

事實上，作為矛盾存在物的國有企業(yè)內(nèi)生于中國的經(jīng)濟制度。在中國特色社會主義的全部經(jīng)濟關(guān)系當(dāng)中，最具創(chuàng)新性且最能凸顯中國特色的，就是社會主義基本制度與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合，其中最核心、最根本的則是公有制與市場經(jīng)濟的結(jié)合。這一結(jié)合破解了世界政治經(jīng)濟學(xué)的根本性難題，并得到了一個直接產(chǎn)物——作為市場經(jīng)濟主體的國有企業(yè)。此時國有企業(yè)具有國有與企業(yè)雙重特征。一方面，國有制性質(zhì)決定了只能由政府代表國家行使所有權(quán)，國有企業(yè)帶有公共色彩；另一方面，企業(yè)的既定身份又使國有企業(yè)具有企業(yè)的一般特征，即獨立經(jīng)營決策的市場主體。而這種二重規(guī)定又使國有企業(yè)承擔(dān)起“公益—營利”二元職能。一方面，作為公有制的重要實現(xiàn)形式，國有企業(yè)需要堅持公有制下生產(chǎn)資料所有者——全體人民利益導(dǎo)向，從而應(yīng)當(dāng)提供公共物品和服務(wù)，承擔(dān)公益職能；另一方面，作為市場主體，國有企業(yè)需要依循個體利益最大化原則與市場規(guī)律行事，從而自主提供私人物品和服務(wù)，承擔(dān)營利職能。

（2）“兩個價值創(chuàng)造”的對立性

功能價值創(chuàng)造與經(jīng)濟價值創(chuàng)造之間具有對立性。相較于由市場評價的經(jīng)濟價值創(chuàng)造，由功能價值創(chuàng)造更難以測度其產(chǎn)出，同時也沒有成熟的成本參照系，因而不易考核其績效水平。這導(dǎo)致一方面，既有績效考核評價體系與實際績效的偏離將造成激勵扭曲，使國有企業(yè)在功能價值創(chuàng)造方向出現(xiàn)過度供給或供給不足。另一方面，為彌補功能價值創(chuàng)造投入成本的公開補貼，與來自企業(yè)內(nèi)部營利部門的非公開補貼額度難以準(zhǔn)確測定，這樣相對模糊的功能價值創(chuàng)造有可能被一些國有企業(yè)用以掩蓋其在經(jīng)濟價值創(chuàng)造方面的短板，從而在偏軟的預(yù)算約束下使國有企業(yè)經(jīng)濟價值創(chuàng)造方向的動力及積極性被弱化。這樣一來，矛盾最終表現(xiàn)為價值創(chuàng)造效率的損失。

（3）“兩個價值創(chuàng)造”的統(tǒng)一性

功能價值創(chuàng)造與經(jīng)濟價值創(chuàng)造之間在表現(xiàn)出對立特征的同時也具有一定統(tǒng)一性。首先，功能價值創(chuàng)造以經(jīng)濟價值創(chuàng)造為前提。對公益類國企而言，提供公共物品和服務(wù)是其核心業(yè)務(wù)，經(jīng)濟價值創(chuàng)造雖需要但不作為重點。在我國，公益類國企占比較小，大部分國有企業(yè)都需要同時進(jìn)行兩個價值創(chuàng)造，此時經(jīng)濟價值創(chuàng)造是功能價值創(chuàng)造的基礎(chǔ)與前提，離開前者企業(yè)將不具備自生能力，從而成為國家財政的負(fù)擔(dān)甚至社會不穩(wěn)定之源。其次，功能價值創(chuàng)造與經(jīng)濟價值創(chuàng)造相互促進(jìn)。國有企業(yè)的功能價值創(chuàng)造能力以經(jīng)濟價值創(chuàng)造能力為限，只有掌握核心競爭力的國有企業(yè)才能真正承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)鏈鏈長與原創(chuàng)技術(shù)發(fā)源地角色。同時，國有企業(yè)也可以在戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等功能價值創(chuàng)造方面引領(lǐng)和影響經(jīng)濟價值創(chuàng)造的方向，并且從中積攢經(jīng)驗、攻克技術(shù)、識別商機，從而將部分功能價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值。

因此，國有企業(yè)功能價值創(chuàng)造與經(jīng)濟價值創(chuàng)造的有機結(jié)合是辯證統(tǒng)一的結(jié)合。新一輪國有企業(yè)改革的著力點就是通過改革深化提升行動來克服“兩個價值創(chuàng)造”的對立性，放大“兩個價值創(chuàng)造”的統(tǒng)一性。其中，克服對立性包括破解不完全信息問題、調(diào)節(jié)決策機制沖突、緩解兩個價值供給失衡；放大統(tǒng)一性則包括提高核心企業(yè)競爭力、挖掘企業(yè)核心功能潛力、推動功能價值向經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化。

3、國有企業(yè)“兩個價值創(chuàng)造”有機結(jié)合的實踐路徑    

通過實施國有企業(yè)改革三年行動，國有企業(yè)改革發(fā)展取得重大成果，但一些長期制約國有企業(yè)發(fā)展的體制機制弊端尚未徹底破除，一些國有企業(yè)仍存在大而不強、資產(chǎn)收益率不高、創(chuàng)新能力不足等問題，經(jīng)濟價值創(chuàng)造能力與功能價值創(chuàng)造能力均有較大提升空間。新一輪國有企業(yè)改革深化提升行動緊緊圍繞做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，著力增強核心功能和提高核心競爭力，要求在增強國有企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略功能作用上取得明顯成效，在推動國有企業(yè)真正按市場化機制運營上取得明顯成效，在加快建設(shè)世界一流企業(yè)和培育專精特新企業(yè)上取得明顯成效。其中，“兩個價值創(chuàng)造”有機結(jié)合構(gòu)成“三個明顯成效”的應(yīng)有之義。

（1）完善國有企業(yè)負(fù)責(zé)人激勵機制

基于企業(yè)理論的一般共識，當(dāng)企業(yè)所有者與經(jīng)營者相分離時，作為委托人的所有者就需要合理設(shè)置激勵機制以使經(jīng)營者按照所有者利益行事，實現(xiàn)利益相容?，F(xiàn)實中，隨著信息更加完全、合同更加完備，激勵也愈加有效。因此完善國有企業(yè)負(fù)責(zé)人激勵機制包含分類考核深化、負(fù)責(zé)人業(yè)績數(shù)字化考核、市值管理納入業(yè)績考核與健全追責(zé)免責(zé)機制四個維度。

其一，完善激勵機制應(yīng)推進(jìn)分類考核深化。我國國有企業(yè)總體呈現(xiàn)公益目標(biāo)與營利目標(biāo)重心漸變的連續(xù)譜系，因此激勵機制應(yīng)當(dāng)差異化設(shè)計。在經(jīng)濟價值創(chuàng)造方面，國務(wù)院國資委始終堅持高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，有針對性地優(yōu)化考核分配政策，使目標(biāo)管理體系經(jīng)歷“兩利一率”“兩利三率”“兩利四率”“一利五率”的動態(tài)調(diào)整。而在功能價值創(chuàng)造方面，國務(wù)院國資委應(yīng)進(jìn)一步完善國有企業(yè)功能界定與分類指引、深化分類考核與分類核算、優(yōu)化考核程序與考核方案，使分類考核與企業(yè)功能使命更加精準(zhǔn)適應(yīng)，在中央企業(yè)實行“一業(yè)一策、一企一策”的考核。

其二，完善激勵機制應(yīng)推行負(fù)責(zé)人業(yè)績數(shù)字化考核。業(yè)績考核的關(guān)鍵在于指標(biāo)選定與相關(guān)信息獲取，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展大大提高了指標(biāo)處理與信息搜尋能力。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，國企應(yīng)當(dāng)遵照《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》，積極推進(jìn)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核及薪酬分配方案的數(shù)字化改革，譬如：建立全流程績效考核系統(tǒng)，對負(fù)責(zé)人的日常工作表現(xiàn)、業(yè)績、能力等多個方面進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理；構(gòu)建數(shù)字化考核指標(biāo)庫，并利用大數(shù)據(jù)分析和人工智能等數(shù)字技術(shù)對多元考核指標(biāo)進(jìn)行處理，實現(xiàn)自動化考核和智能化分析。

其三，完善激勵機制應(yīng)推進(jìn)市值管理納入業(yè)績考核。較長一段時間以來，國有上市公司普遍存在市值低估問題，主要原因之一是原有企業(yè)評價體系只考慮到經(jīng)濟價值創(chuàng)造，而無法體現(xiàn)功能價值創(chuàng)造情況。而按照國際通行的ESG理念，企業(yè)的功能價值創(chuàng)造能夠部分體現(xiàn)在企業(yè)市值當(dāng)中，實現(xiàn)“兩個價值創(chuàng)造”的市場化評價。目前，國務(wù)院國資委正在推動央企將價值實現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)納入上市公司的績效評價體系，同時央企ESG報告覆蓋范圍持續(xù)擴大。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮將市值管理成效納入對國企負(fù)責(zé)人業(yè)績考核，引導(dǎo)其更加重視公司市場表現(xiàn)，從而將難以觀測的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人外部性行為內(nèi)部化為績效評價。

其四，完善激勵機制應(yīng)健全追責(zé)免責(zé)機制。由于國有企業(yè)負(fù)責(zé)人與企業(yè)之間普遍沒有直接權(quán)屬關(guān)系，因此建立完善的追責(zé)免責(zé)機制就成為利益相容的重要前提。在經(jīng)濟價值創(chuàng)造維度，由于市場客觀存在較高風(fēng)險及不確定性，因此應(yīng)進(jìn)一步健全容錯糾錯機制，對企業(yè)家合法經(jīng)營中出現(xiàn)的失誤失敗給予更多理解、寬容、幫助；在功能價值創(chuàng)造維度，相關(guān)職能由行政機制引導(dǎo)，此時可能出現(xiàn)大量主觀造成的低效、無效決策，同時企業(yè)缺乏成本控制壓力與效率提升動力。因此應(yīng)進(jìn)一步健全追責(zé)機制，防止急上馬、亂上馬、高浪費等弊病發(fā)生。

（2）完善國有企業(yè)內(nèi)部治理機制

良好的企業(yè)治理能夠提高企業(yè)運營效率，從而提升企業(yè)價值創(chuàng)造能力。因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善國有企業(yè)內(nèi)部治理機制，包括穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革、市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人、高質(zhì)量黨建引領(lǐng)與建立分級管理架構(gòu)。

其一，完善企業(yè)治理應(yīng)當(dāng)分類推進(jìn)混合所有制改革。與公有資本相比，私有資本有著自我增值的強勁動力。因此可以在國有企業(yè)中引入私有資本及其人格化代表，以提升國有企業(yè)經(jīng)濟價值創(chuàng)造力，減弱企業(yè)功能價值創(chuàng)造對經(jīng)濟價值創(chuàng)造的負(fù)向影響。在分類維度，過度的經(jīng)濟價值創(chuàng)造并不適用全部國有企業(yè)，兩類資本比重直接影響著國有企業(yè)對“兩個價值創(chuàng)造”的次第排布與執(zhí)行力度，因此混改必須分類推進(jìn)，因企制宜。  

其二，完善企業(yè)治理應(yīng)當(dāng)市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人。由于職業(yè)經(jīng)理人更具有商業(yè)敏感性，因此引入職業(yè)經(jīng)理人能夠提高國有企業(yè)功能價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化率，從功能價值中發(fā)掘經(jīng)濟價值的增長點。此時職業(yè)經(jīng)理人與公職人員的分工互補與相互制衡便可克服激勵扭曲困境。這要求市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人，并通過薪酬設(shè)置使其迸發(fā)價值創(chuàng)造動力。一般來說，混合所有制改革能夠打破固有格局，為選聘職業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)造條件。

其三，完善企業(yè)治理應(yīng)堅持高質(zhì)量黨建引領(lǐng)。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把國有企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。具體通過“雙向進(jìn)入，交叉任職”“討論前置”“黨建入章”“黨管干部”等舉措實現(xiàn)黨組織“把方向、管大局、保落實”，以內(nèi)部調(diào)節(jié)化解兩類價值訴求的對抗性矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟價值創(chuàng)造與功能價值創(chuàng)造有機結(jié)合。

其四，完善企業(yè)治理應(yīng)推行分級管理。為緩解經(jīng)濟價值創(chuàng)造與功能價值創(chuàng)造、行政機制與市場機制的內(nèi)在沖突，應(yīng)以改組組建國有資本投資、運營公司為核心推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，使國有企業(yè)在改革中形成“金字塔”式股權(quán)與治理結(jié)構(gòu)，即以集團公司形式構(gòu)建起多層級、瀑布式所有權(quán)鏈條。其中，母公司主要負(fù)責(zé)政治事務(wù)及“三重一大”決策事項；子公司主要負(fù)責(zé)化解“市場—行政”機制沖突、“營利—公益”職能沖突；孫公司主要負(fù)責(zé)商業(yè)經(jīng)營。

國家社科基金專項重點項目（20AZD043）；吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新研究計劃（項目號：2023CX033）

作者：吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟研究中心主任 宋冬林；吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生 孫尚斌

（來源：國資報告）

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