“十四五”時期，是我國由全面建成小康社會向基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)新征程的重要機(jī)遇期。“十四五”時期所面臨的復(fù)雜形勢前所未有，形勢之變、規(guī)則之變、條件之變“三變疊加”，規(guī)劃之難和規(guī)劃之新并存。站在新的歷史方位上，各地迫切需要運(yùn)用新思路、新手段和新方法對中長期發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性、深層次問題開展深入研究，切實(shí)提升“十四五”規(guī)劃編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和前瞻性。

一、利用大數(shù)據(jù)輔助發(fā)展規(guī)劃編制是大勢所趨

（一）中央明確要求運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新規(guī)劃編制手段

黨中央、國務(wù)院高度重視利用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，總書記曾多次強(qiáng)調(diào)要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。而以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,是黨治國理政的重要方式，也是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。因此，必須運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新和完善發(fā)展規(guī)劃編制方式方法，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，明確提出“綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新規(guī)劃編制手段”，為各地探索大數(shù)據(jù)在“十四五”規(guī)劃中的應(yīng)用提供了政策依據(jù)。

（二）大數(shù)據(jù)有助于彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)劃編制的方法短板

發(fā)展規(guī)劃編制的傳統(tǒng)手法過于簡單，一是過多依靠管理經(jīng)驗(yàn)和事物規(guī)律開展規(guī)劃編制，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范化的循數(shù)決策；二是支撐規(guī)劃的各種基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性、靈活性較差，往往難以支撐科學(xué)、理性的規(guī)劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機(jī)制不完善，限制了公眾對發(fā)展規(guī)劃訴求的表達(dá)。而大數(shù)據(jù)具有的多源、實(shí)時、人本等特征與發(fā)展規(guī)劃決策的本質(zhì)屬性具有緊密的耦合性，使得其對發(fā)展規(guī)劃的影響更為顯著。采用大數(shù)據(jù)思維、方法和技術(shù)手段，可以精確、定量、精細(xì)化分析和研究要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風(fēng)險防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策實(shí)施的必要性、可行性和效果影響。

（三）大數(shù)據(jù)方法已在空間規(guī)劃領(lǐng)域大量推廣運(yùn)用

在當(dāng)前數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長的背景下，各地城市規(guī)劃部門和研究機(jī)構(gòu)通過充分整合匯聚多維度的城市大數(shù)據(jù)資源，建設(shè)基于大數(shù)據(jù)的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，構(gòu)建多源數(shù)據(jù)計算模型，重點(diǎn)解決空間多維大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析等問題，對城市規(guī)劃的編制和評估起到了基礎(chǔ)的支撐作用，也為大數(shù)據(jù)在發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。如重慶運(yùn)用遙感數(shù)據(jù)和GIS對城市地理空間信息強(qiáng)大的管理和分析功能，準(zhǔn)確計算人口密度和建筑容量，并進(jìn)行有關(guān)城市總體規(guī)劃的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，完成城市規(guī)劃、道路拓寬改建過程中拆遷指標(biāo)計算，從而有效確定各種用地性質(zhì)，輔助城市用地選擇和建設(shè)項(xiàng)目合理選址。

二、從三方面加強(qiáng)大數(shù)據(jù)在規(guī)劃編制中的應(yīng)用

（一）摸清現(xiàn)狀

一是聚焦高質(zhì)量發(fā)展。綜合運(yùn)用工商登記、企業(yè)稅收、衛(wèi)星遙感、移動位置服務(wù)、招投標(biāo)、交通物流、線上線下消費(fèi)（O2O）等多方面數(shù)據(jù)源，基于地理信息系統(tǒng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移、人口流動、新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、新型城鎮(zhèn)化、投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、消費(fèi)升級等方面經(jīng)濟(jì)監(jiān)測預(yù)測指標(biāo)體系，形成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測分析“一張圖”，為分析各地經(jīng)濟(jì)新舊發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和空間布局優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支撐，以此推動打造高質(zhì)量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

二是聚焦高層次開放。圍繞國內(nèi)外環(huán)境變化，特別是中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化可能帶來的影響，綜合運(yùn)用人口流、交通流、信息流、資金流和技術(shù)流等方面數(shù)據(jù)資源，分析各地關(guān)鍵要素流動情況，分析地方深度融入重大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作、加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展及發(fā)展機(jī)遇,進(jìn)一步推動形成開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，努力打造高層次對外開放體系。

三是聚焦高能級創(chuàng)新。總書記指出，要充分認(rèn)識創(chuàng)新是第一動力，提高高質(zhì)量科技供給，著力支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。利用專利、知識產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)等互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，識別各地科技創(chuàng)新的主要領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)、核心企業(yè)等，引導(dǎo)“十四五”規(guī)劃的科技投入方向、重點(diǎn)企業(yè)培育目標(biāo)、人才培養(yǎng)引進(jìn)措施、科技成果轉(zhuǎn)化模式等，提升“十四五”的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，以此推動建設(shè)高能級創(chuàng)新驅(qū)動體系。

四是聚焦高水平生態(tài)。按照“綠水青山就是金山銀山”理念，利用環(huán)境污染、環(huán)境治理、生態(tài)承載等方面數(shù)據(jù)資源，判斷經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化下生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新定位、新需求、新使命，分析重大機(jī)遇、挑戰(zhàn)與風(fēng)險，分析需要彌補(bǔ)的弱項(xiàng)和短板，研究提出建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略導(dǎo)向、重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域和創(chuàng)新政策建議，以此推動高水平生態(tài)環(huán)境體系形成。

（二）了解民意

一是分析民眾獲得感。基于機(jī)器學(xué)習(xí)及語義分析等技術(shù)方法，就專家學(xué)者、企業(yè)家、普通網(wǎng)民等不同群體對地方經(jīng)濟(jì)社會改善的感知情況，對創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等方向發(fā)展成果的感受情況，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“一帶一路”建設(shè)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、脫貧攻堅任務(wù)等重大改革、戰(zhàn)略任務(wù)推進(jìn)落實(shí)的認(rèn)知情況進(jìn)行獲得感分析。

二是監(jiān)測民眾煩心事。從海量互聯(lián)網(wǎng)文本數(shù)據(jù)中自動提取、深入挖掘各地在發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、發(fā)展質(zhì)量提升、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面可能面臨的不充分、不平衡問題，實(shí)事求是反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的主要矛盾，找出阻礙民眾獲得感、幸福感、安全感增強(qiáng)的突出問題和關(guān)鍵癥結(jié)，準(zhǔn)確把握整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢，為更好推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供依據(jù)。

三是研判民眾訴求。結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境新變化，基于文本聚類、觀點(diǎn)識別算法及機(jī)器學(xué)習(xí)等方法，對公眾的需求進(jìn)行全面準(zhǔn)確感知，提取各類市場主體對“十四五”期間進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的建議和訴求，為規(guī)劃編制過程確定中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)措施提供參考。

（三）推演預(yù)測

一是預(yù)測科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方向。基于全球主要國家發(fā)明專利、科技文獻(xiàn)、科研專項(xiàng)、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)并購、國際貿(mào)易等方面數(shù)據(jù)，分析全國重點(diǎn)領(lǐng)域科技和產(chǎn)業(yè)變革核心趨勢；結(jié)合專家問卷、訪談、調(diào)研等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)收集手段，對信息技術(shù)、新能源、未來交通、生命科學(xué)、量子技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重點(diǎn)方向進(jìn)行技術(shù)預(yù)見研究。

二是預(yù)判重大戰(zhàn)略和政策執(zhí)行效果。將工商數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、稅收數(shù)據(jù)、財政數(shù)據(jù)等相互結(jié)合，從財政支持資金的效果出發(fā)，對已有政策進(jìn)行評估，并且結(jié)合最新形勢，分析擴(kuò)大政策覆蓋面、提升政策支持力度等措施對區(qū)域財政負(fù)擔(dān)的影響情況。如對有序疏解、低端產(chǎn)業(yè)退出等政策進(jìn)行預(yù)評估，測算短期內(nèi)對稅收的影響。對計劃制定的新的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行預(yù)評估，分析其可能覆蓋的企業(yè)對象，分析其可能產(chǎn)生的帶動性等。

三、健全運(yùn)用大數(shù)據(jù)支撐發(fā)展規(guī)劃編制的機(jī)制

（一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享

一是進(jìn)一步推動政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享，以地方法規(guī)的方式，明確政務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)部門共享、社會開放的責(zé)任和原則，讓數(shù)據(jù)真正“解放”、釋放價值。二是與知名互聯(lián)網(wǎng)公司、金融機(jī)構(gòu)、電信運(yùn)營商、領(lǐng)域龍頭企業(yè)簽訂數(shù)據(jù)共享合作協(xié)議，推進(jìn)對電子商務(wù)、搜索引擎、消費(fèi)記錄、位置信息、空間地理、交通物流、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城市運(yùn)行、價格信息、民生服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)就業(yè)、旅游服務(wù)等社會化數(shù)據(jù)源的統(tǒng)一獲取。

（二）加強(qiáng)平臺支撐

建設(shè)覆蓋各級核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、共享交換數(shù)據(jù)、社會第三方采集數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的“十四五”規(guī)劃工作綜合研究大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構(gòu)建“十四五”規(guī)劃編制研究大數(shù)據(jù)指標(biāo)庫、方法庫、模型庫、知識庫，做好規(guī)劃大數(shù)據(jù)分析可視化、指數(shù)化與產(chǎn)品化工作，開展各類大數(shù)據(jù)分析指標(biāo)與傳統(tǒng)統(tǒng)計指標(biāo)或其他數(shù)據(jù)源的回歸比對和關(guān)聯(lián)分析。

（三）加強(qiáng)智力匯聚

一是在“十四五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會之下，設(shè)立大數(shù)據(jù)專題組，邀請國內(nèi)外大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用領(lǐng)域頂尖高校院所、大數(shù)據(jù)部門領(lǐng)導(dǎo)和知名企業(yè)專家參加，并形成與規(guī)劃編制各方向的聯(lián)合研討和深度參與機(jī)制。二是發(fā)起成立規(guī)劃編制與實(shí)施評估大數(shù)據(jù)應(yīng)用工程實(shí)驗(yàn)室，與“十四五”規(guī)劃工作綜合研究大數(shù)據(jù)系統(tǒng)有機(jī)銜接，吸納相關(guān)高校、院所、企業(yè)共同參與規(guī)劃編制大數(shù)據(jù)算法模型開發(fā)和平臺搭建。設(shè)立實(shí)驗(yàn)室理事會制度，形成規(guī)劃大數(shù)據(jù)人才、技術(shù)、資金等方面資源保障機(jī)制。

作者簡介：

曹攀，重慶西部大數(shù)據(jù)前沿應(yīng)用研究院副院長，北京一點(diǎn)螢科技有限責(zé)任公司總經(jīng)理，主要從事政務(wù)大數(shù)據(jù)決策支持分析。

本文發(fā)表于由國家信息中心數(shù)字中國研究院編輯出版的《數(shù)字中國建設(shè)通訊》2019年第4期

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